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合理利用地下空间 缓解城市发展难题
□ 江苏省城市发展研究所
改革开放以后，中国经济的高速发展促进了城市化水平的快速提高，但随之而来的是国家耕地面积急剧减少。最新调查资料显示，近两年建设用地平均增加值是前１０年的２．３倍，征用土地平均是前１０年的３．２倍。
城市发展，土地是关键，空间是核心。城市的空间资源不足，空间载体难以承受城市发展各种功能活动的需求，已经成为城市发展的瓶颈。
城市化是人类社会发展的必由之路。我省已进入了高速城市化时期，并将在今后相当长的时期内保持快速增长的势头。因此，如何缓解城市发展中的空间资源难题，成为当前我国城市发展和规划中急需研究解决的问题。
合理利用地下空间可以有效节省土地资源、减少污染，提高资源利用率。一个城市的可开发利用的地下空间资源量一般是城市的总面积乘以开发深度的４０％。因此，世界发达国家把地下空间作为新型国土资源。土地的多重利用和立体化建设是实现城市集约发展的重要渠道。
※国内外利用城市地下空间的经验和做法
◆发达国家地下空间开发利用的普遍做法
发达国家从十九世纪中叶开始大规模开发利用地下空间，积累了丰富的经验。自１９７７年以来多次召开国际地下空间研讨会，并通过了不少开发利用地下空间的决议和文件，如地下空间资源为人类造福的建议书、东京宣言等。１９８２年联合国自然资源委员会正式将地下空间列为“潜在而丰富的自然资源”，多数发展中国家于１９８０年代先后开始了地下空间的开发和利用。
国际上普遍的做法是将更多交通和服务设施置于地下，有效利用地下空间。特别是容易产生噪音和异味的设施转入地下，不但节约土地资源，保护城市文化历史景观，还减少地面交通需求。国外地下空间开发利用的类型主要有地下交通设施，如隧道、地铁、地下停车场等；市政设施如综合管廊、供水、污水处理系统；商业文化设施如地下街、地下城、地下综合体等。
据统计，发达国家的地下空间利用率已达到４０－６０％，如纽约现在修建地下铁道运营长度为４１０公里，东京为２６３公里，巴黎为２０９公里，伦敦为４１４公里。这种快速大运量的地下有轨交通不仅解决了交通阻塞问题，同时其能耗小，噪音低，从而使其沿线地价升值，进一步带动了城市中心区的复苏。２０世纪六、七十年代以来，不少大城市，如日本的东京、名古屋，美国的费城，加拿大的蒙特利尔、多伦多，法国的巴黎，德国的汉堡、法兰克福、慕尼黑、斯图加特，以及北欧的斯德哥尔摩、奥斯陆、赫尔辛基等地，以地铁修建为龙头，对城市中心区进行了立体化再开发，即缔造地面空间、上部空间和地下空间协调发展的城市空间。其中，充分利用地下空间是城市立体化开发的主要组成部分。
◆地下空间开发利用在我国的实践
１、我国地下空间开发利用的历程。我国地下空间利用最早始于西北黄土高原，至今还有４０００多万人居住在延续数千年的窑沿建筑中，在黄土层中还修建过结构简单和圆拱形地下粮库。但是，我国城市真正现代意义上的地下空间开发利用是在１９世纪６０—７０年代特殊的国内外形势下起步的，是以人防工程建设、地下工厂和北京、天津的地下铁道为主，这种状况一直持续到２０世纪８０年代中期，其中一部分工程实现了平战结合，在平时发挥了一定的城市功能。１９８０年代中期以来，尤其是进入１９９０年代，随着国民经济的发展和城市化进程的加快，城市空间容量不足的矛盾日益加剧，于是一些有经济实力的大城市开始了以城市交通改造为主的城市再开发，地下空间开发和利用进入一个适度发展的阶段。
２、我国城市开发利用地下空间的主要形式有以下几种：
一是地铁和隧道等交通设施。北京、上海、广州、深圳、南京等城市均在大规模建设地下交通体系。上海先后完成了地铁１、２号线、明珠线的建设和多条跨黄浦江隧道，并规划了１１条地铁线和１０条轻轨线，到２０１０年左右，上海将建成３１１公里的地铁基本网络，以负担接近５０％的公交客流量；北京完成了地铁复八线、１３号线的建设，近期正在和将要建设地铁４号、５号线、八通线、春颐支线和望京支线，远期的地铁营运里程将达到４０８公里。
二是地下综合体。许多大城市开发了大型的地下综合体。如大连总建筑面积１２万平方米的“不夜城”，地下商业部分３层，停车部分５层；又如北京的东方广场，因地面高度受限，地下开发了４层，共３０余万平方米，占总建筑面积的２０％。
三是多种地下设施的建设。即地面红线以内相对应的地下空间全部加以开发，在地下建立动、静态交通体系，并将各种城市公用设施归入多功能公用隧道，即“城市共同沟”，使地面上保持安静、优良的环境。例如北京市的中关村西区和东部的中心商务区；哈尔滨将以开发利用地下空间来促进城市综合防灾空间体系的建设和总体防灾抗毁能力。上海，到２０１０年，上海地下空间开发利用的重点除了地铁、越江隧道、地下车库、地下商业街及其步行通道外，还将建设防洪排涝地下雨水调节池、雨污水地下收集处理设施、各类地下能源存储与供给设施、地下体育设施、科研设施、博物馆等。
３、部分城市已着手编制相关规划，并就此立法，有效规范地下空间的开发行为。深圳是最早对地下空间开发予以立法的城市。继１９９７年建设部就地下空间开发利用颁布《城市地下空间开发利用管理规定》（此规定于２００１年修改）后，自１９９８年开始，深圳市陆续出台《城市地下空间利用发展规划》、《城市地下空间使用条例》和《城市规划标准和准则》规范城市地下空间的利用和开发管理；上海继编制《上海地下空间概念规划》之后，还将于近期出台 《上海市地下空间开发利用管理条例》。
４、地下空间使用权和经营权的有偿出让成为政府土地出让的形式和内容之一。２００４年１２月２１日，深圳市土地房产交易中心发布出让公告：受深圳市国土资源和房产管理局委托，深圳市土地房产交易中心，将于２００５年１月１９日至２００５年２月１日工作日期间，公开出让深圳市福田区车公庙深南大道地段二宗地下空间开发项目用地的使用权，成为我国出让地下空间的第一个城市政府。近日，杭州市政府出台的《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见》（试行），根据意见，用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的，可以划拨方式使用。但如果是利用地下空间从事经营性、销售或转让的，就得有偿使用。具体的办法是：地下一层土地出让金按市区土地基准地价相对应用容积率为２．０的楼面地价的３０％收取；地下两层的土地出让金按地下一层的标准减半收取，地下三层的则按地下二层标准减半收取，依次类推；广州市国土局也于今年开始探讨地下空间的出让使用形式，把经营性的地下空间、原划拨或协议出让的非经营性用地，临时改变用途，用作商业经营的纳入土地有偿使用的轨道。
※南京市利用地下空间的实践和成效
南京是我国较早进行地下空间利用的城市之一。２００３年底全市地下空间包括人防工事、普通地下室、隧道、人行地下街道等建筑面积合计为７５万平方米，其中主城区１６３．９平方米占总数的９３．６％。南京的地下空间开发利用大致经历了三个阶段，第一阶段是１９８０年以前，除市政管线外主要是人防工事为主；第二个阶段是１９８１－１９９５年，除市政管线外以高层建筑地下室为主，第三阶段是１９９６年以后，以公共建筑、住宅建筑配套的地下停车设施、地铁和隧道等交通设施为主。南京的地铁一号线已于今年建成并投入运营，二号、三号线也正在规划建设中，还将在河西建设全国最大的地下停车场，预计今年新增的地下停车场总面积将达到１３４万平方米。
目前，《南京市人防工程与地下空间开发利用总体规划》已通过专家评审，经修改后将于近日实施，该规划是江苏省首部将人防工程与地下空间发展相结合的方案，在全国也处在先进行列。《规划》根据南京的经济实力、技术条件、文化历史资源特征、水文地质条件及地下空间开发利用需求，确定了规划期内南京城市地下资源的平面和竖向的重点开发范围。在平面上，主要开发利用文物古迹核心保护地和地下文物重点保护区以外的公园、绿地及建筑物的下部空间、道路、广场、水体的下部；从开发深度上，确定规划期内集中开发浅层负２０米的地下资源，负２０米以下的地下空间规划期内作为城市重要资源加以保护。《规划》结合地面建设时序，确立了主城以面广量大的人防工程为点，７条地下轨道交通为线，新街口、河西、山西路、鼓楼、南京火车站、夫子庙６个重点地区的地下公共空间为面的地下网络空间结构。计划通过在道路、公园、广场、绿地等地下，建设以商业、服务、文化、健身、休闲等综合内容的地下街，将周边的“地下孤岛”串联起来。按照《规划》，２０１０年南京市地下空间便可实现区域串联，形成“地下街区”。
※我省地下空间利用需要注意的几个问题
发达国家的城市地下空间开发史表明，当人均产值达到或超过５００美元时，就进入大规模开发地下空间的阶段，人均ＧＤＰ在１０００至３０００美元之间时，则达到了开发利用的高潮。目前我省人均ＧＤＰ已达到２５００美元，南京、苏州、无锡等城市已经大大超过这个值，随着城市经济社会的发展和城市空间压力的进一步增大，这些城市将率先进入地下工程开发建设的高潮期。
地下空间的开发与经济社会发展密切相关，特别是地下空间作为一种资源，在开发的过程中，具有不可逆性，因此，一定要避免盲目及无序的过度开发所造成的地下空间浪费问题。发达国家如日本在大规模开发利用地下空间时已暴露出一些问题，主要表现在部分城市中心街区地下设施拥挤，即原地下工程对新规划的地下工程设施布局形成制约，新规划设施埋置深度加大，建设、管理费用增加以及地面设施和地下建筑的衔接不够通畅等等。
根据我省地下空间利用的具体情况，应在地下空间的开发和利用中注意以下几个问题：
◆要优先开发利用现有的地下空间
从我省实际出发，在规划中应首先着眼于现有的地下空间的利用。
对已建的地下人防工事、地下室或其他地下空间鉴定分类，并建立档案管理，可用或可经过改造利用且又符合总体规划的应尽快投入使用。
结合民用建筑修建平战两用的防空地下室，一方面弥补地面防灾空间的不足，另一方面对地面上难以抗御的外部灾害如战争空袭、地震、暴风等提供较强的防御能力，同时还可在地面上受到严重破坏后保存部分城市功能。
结合城市建设尤其是地铁建设开发地下空间，上海人民广场的改造即体现了这样的原则，以地铁修建为契机，形成了一个包括２座地铁车站、２座地下商场、一座地下停车场和一座地下变电站的大型地下综合体，地面上建设了大面积公共绿地并恢复了人民公园。
明确地下空间利用的重点是以地下交通建设为中心，其次是人员地下活动空间的开发以及地下供给处理设施的扩充和改造。在近期规划同时，还应考虑长远，对将来可能转入地下的大型重要工程设施进行规划预测，为其预留位置，避免任意占用造成地下空间重复改造。
◆要统筹规划地下空间的开发和利用
要编制地下空间开发规划。地下空间是一种宝贵的自然资源，由于地下空间的建设具有长期性、艰巨性和不可逆性，它的开发利用更应科学论证、严格规划，以确保这种资源不被破坏和浪费。
规范地下空间的开发和利用，要根据地下的地质和水文条件、地面现有规划、建筑和交通布置、历史保护布局情况，合理布局地下空间开发的区域、结构、功能、规模、深度等，例如处理好市政工程设施和交通设施埋置深度的关系等。地下空间规划要服从城市的总体规划和空间布局，建在地下有利就规划在地下，建在地上有利就规划在地上，不能为“地下”而“地下”。
通过规划使地下建筑物的规模、布局和建筑物种类与地面和地下其他建筑物、交通设施相协调。要将地下空间开发作为承纳城市发展的战略举措，在地下空间规划时，对规划和现有地下空间进行系统整合，形成高效的相互连通网络和体系。上海市人民广场有６００个车位的停车场，但在规划地铁时未能与地面交通充分衔接，减弱了立体交通的通达度。加拿大蒙特利尔市中心车比较少，就是因为该市在郊区兴建了地下停车场，人们可以停车后坐地铁到市中心，并通过电梯到达地面。正是通达的立体交通便利了人们的出行。因此，地下空间系统规划整合的重点应是将地下公共空间、交通集散空间和地铁站相互连通，通过统一规划和管理提高使用效率。
确定地下空间开发利用的时序规划管理。城市发展是永恒的，时代在进步，未来发展不确定因素很多，人们的认识水平、知识水平是有局限的，后一代会比现在利用的更好。因此，城市地下空间的开发要讲时序、讲条件、讲需求，要量力而行。要多留出一些空间、资源给后人开发，多划一些储备空间、战略空间，增加规划发展的弹性。因此，在规划地下空间建设时，一定要有长远观念、整体观念，才可以达到可持续利用地下空间的目的。同时，对近期规划要有强制性内容并具体加以落实。
◆加快相关法规制订，依法开发地下空间
相对土地资源而言，空间资源是一个更多维度的概念，包括了土地及其所承载的基础设施和生产生活环境。城市空间不仅是政府对于市场实施调控的重点对象和关键领域，也是政府所能够掌控和影响的重要资源。我省正处于城市发展的转型期，城市发展追求的目标由速度转为和谐和效益。空间资源的集约高效利用成为现阶段城市空间政策的关键。
空间资源的硬约束性注定了城市空间建设和管理必须通过立法来进行有效控制和管理。目前，对于城市地下空间的开发和利用存在法律空白，国家和地区应尽快制定一套统一的法规体系予以指导和规范开发行为，处理可能发生的使用上的矛盾，并为将来更重要的利用预留空间，实现地下空间的依法、合理和可持续利用。
有关地下空间开发利用的行政管理法律法规应包括几个方面，一是地下空间开发利用资源法，明确城市地下空间是国有资源，是城市空间的重要组成部分，对地下空间所有权、使用权和征用、划拨、分层开发作出规定，对地下空间资源的利用和保护提出具体要求，规定相关的法律责任等；二是地下空间开发利用规划法，城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分，是地下空间统一开发利用、合理布局、最大限度提高城市空间利用率的保证；三是地下空间开发利用建筑工程管理法，鉴于地下空间建设的特殊性，应对从事地下空间开发建设的主体的资质作出规定；四是地下空间设施运营管理法，目前，地下空间应用的主要内容有交通系统、管线系统、商业娱乐系统、仓储系统、防灾系统等，为了保证过程建成后能充分发挥效用，应针对具体情况制定相应的管理办法。同时，还要制定地下空间利用市场运作的相关法规与政策，包括对地下建筑物的产权界定和地下工程造价的评估等。
◆要特别注意地下空间的安全和防灾体系建设
地下空间容易受到海啸、暴雨和洪水的侵袭，特别是我省城市大多沿海、沿江、沿湖，更应采取相应措施，确保安全。另外，地下设施的安全要求高，一旦发生安全事故，危害性大，处理难度也很大，所以在地下空间开发和利用中一定要科学设计、严格管理，对通风、照明、采光、排水等各方面做出严格的规定。今年３月份，北京市消防局对在消防局登记造册的１７８６４处地下空间进行专项检查，共发现各类火灾隐患６９４０处。检查结果显示，目前地下空间主要存在防火分区面积过大，安全疏散存在隐患等问题。因此，在地下空间的开发利用中必须注重灾害的预防，做好应急准备，完善和健全防灾体系的配套建设。
在城市化水平日益提高，空间资源日益紧缺的今天，大规模开发利用地下空间已势在必行。在寻求和开发地下空间资源时，应注意科学、合理、高效、有序地利用这宝贵的资源，要系统、长远的规划，以提高城市用地效率，减少城市灾害损失，实现城市安全可持续发展。
（撰稿人：崔曙平）
日本城市地下空间的开发
日本是地下空间开发最发达的国家之一。地铁、地下街、地下停车场的空间开发，确实收到了缓解地面都心部、商业中心区的交通压力，集约土地资源，实现城市空间立体开发，增加社会经济效应的作用，毫无疑问，它是城市可持续发展的重要途径。他们的一些有益的经验做法是
◆规划指导地下空间开发
从法律法规体系来看，日本在以前尚未形成地下空间开发利用法规体系的条件下，无论是都心部地下开发，还是专项地下工程开发，都事先要做大量详尽的调查、分析、论证、预测和评估等调查研究，严格实施《城市规划法》、《建筑基准法》、《消防法》、《铁道事业法》、《轨道法》等相关法律法规，编制专项规划，避免盲目开发，在规划指导下开发利用，并有一整套严格管理实施制度。进入新世纪以来，以《地下空间开发利用总体规划》和《大深度地下公共使用特别措置法》为标志的新一轮深度开发，正在秩序井然地开发利用。
◆以人为本的人性化设计
从空间设计理念来看，日本地下空间开发，在场所利用上，根据不同使用对象的实际使用需要出发，以人为本，体现出多样的、亲人的人性化设计，在满足快速、舒适、便利、安全功能的同时，为市民提供宽敞、明亮、温馨、平和、卫生、美观的环境空间。
空间环境创造体现诸多的人性化设计匠心，首先体现在指示牌设计上。与地面相比，地下不见整体空间位置，不见透明门窗，也不见高山楼宇的方向性地标。尤其在地铁网线密度高的空间，流动性大，条块结构趋同，容易迷路。日本地铁针对这些空间特点，在区位地图、指示牌设计上，很注重既清楚又亲切地给使用者指示方向、方位与连接处。在满足功能的前提下，又充分体现对人的尊重与爱护，比如说，在区位图、指示牌的色彩、尺度、灯光处理上，考虑到对使用者产生精神上心理上的影响，特别是站台对面、台阶上下以及通道走廊的广告设计，能使人感觉到体积大小、布局疏密、色彩浓淡、光线强弱比较得体和谐，一幅幅融入地域文化的风土习俗，一件件与使用者对话的公共信息，兼具了显示地下空间景观的美感效果。
再有，对残疾、老小弱势群体对象，好多地铁、地下商场，都保持与地面同等的设计标准，有的部位配备专人扶持护送或专用通道；有的地方专为娃娃、为老人、为吸烟者配置专用等候空间或休息场所。再其次，为了方便市民和减少地下空间的异样压力，合理配置各种店铺，如餐饮店、书店、邮局、花店、电话亭、绿化滋润等等。为市民提供明亮、卫生、清楚、有序且美观平和的地下流动空间。
但也不可否认，有些地铁建设也往往偏重经济效益本位观念，店铺配置多，公共厕所、休息场地、广场空间和公共休闲场地偏少的状况也客观存在。
◆严格规范的防灾机制
从防灾机制来看，日本是地铁、地下街管理最严的国家之一，尽管如此，还是发生了几次地下街爆炸事故。最严重的是１９９５年东京地铁“沙磷事件”，致使当日地铁一度全线停止，日比谷线终日停运。不仅影响了数百万人流的输送，还造成了严重的社会影响与重大损失。
日本确立了极为严格的地下防灾制度。归结起来有：１、严格实施城市规划法、消防法、建筑法和铁道事业法的相关规定。２、严格实施防灾制度，配备规定的防灾装置。如自动温度调整安全装置、紧急用电源装置、防灾监视中心等等。３、设置地下街管理机制（会社）。事先设想各种可能发生的灾情，制定避难对策，有计划地组织地下街相关从业人员进行避难训练与防灾培训，增强市民防灾意识，提高意外灾情发生时的应对能力。
地下防灾体系至关重要。无论是突发性危险，还是机械设备的固有危险，处理不当，都容易导致二次灾难。当前，探讨和建立完善的地下防灾防范体系，是世界地下空间开发利用需要共同解决的一大课题。
◆先进科学技术的支撑
地下空间开发，规划水平最高，投资力度最大，没有一支现代化的技术队伍和先进技术水平，要实现高质高效的地下开发是困难的。如地下水、地盘、地质环境的探查；山体、河川、隧道、砂岩残土、废气物的空间构筑，都需要先进的土木建筑技术和各种复合技术的支撑。日本的成功开发与它具有完备的先进技术条件是分不开的。比如说“首都圈外郭放水路”工程，构建长达６．３公里的储水人工河川，解决地面洪水灾害。将洪水流入５根大桩柱，进入８米宽、１７７米深、２５．４米高、可容纳９００个２５米规格游泳池的储水槽内。用１万４千马力、１００立方米／秒的超级水泵，将水抽排到地面河流。往年，洪灾时出租车几乎不见车轮，可去年台风暴雨时，及时迅速地抽排出６６０万吨洪水，把地面的水灾降到了最轻的程度。这种成功尝试，一定程度上处决和依赖于先端的超级技术。
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